2019年9月6日，交通运输部、国家税务总局（jú）印发《网络平台（tái）道路货物运（yùn）输经营（yíng）管理暂行（háng）办法》（交运规〔2019〕12号（hào））。
《网络货运办法》是（shì）在（zài）总（zǒng）结无车承运人试（shì）点工作（zuò）的基础上制定的。《办法》把“无（wú）车（chē）承运”更名（míng）为“网络平台（tái）道路货物（wù）运输经（jīng）营”，就是（shì）“网络货运经营” 《网络货运办法》中的“网络货运经营（yíng）”，是（shì）指经营者依托互联网平台（tái）整（zhěng）合配置运（yùn）输（shū）资源，以承运（yùn）人身份与托（tuō）运人（rén）签订运输合同，委托（tuō）实际承运人完成道路货物运输，承担承运（yùn）人责任的（de）道路货（huò）物运（yùn）输经营活动。 那么这（zhè）道路货物运输（shū）经营的“网（wǎng）络平台”是什么样的平台？这“网络（luò）货（huò）运（yùn）”该怎么（me）管？ 尽管《网（wǎng）络货运（yùn）办法（fǎ）》行文（wén）看（kàn）起来象是部规章，表述风格似乎也按规章的方式起草的，如《办法》第二十六条规定“网络货（huò）运经营者违（wéi）反……本办法相（xiàng）关规定的，县级以上负有道路运输（shū）监（jiān）督管理职责的机构按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，可（kě）将其违法证据先行（háng）登记保存”。但《网络货运办法》不是一部规章。 这极大地影响了《网络（luò）货运办法》的效力（lì）。《网络货运（yùn）办法》里的一些规定，就不是法定义务。 当然，作为行政（zhèng）规范性文件，如果没（méi）有创（chuàng）设新的权利（lì）义（yì）务，只（zhī）是为了执行法律法规规（guī）章作（zuò）出具体规（guī）定，那《网络货运办法》仍然是有（yǒu）效的（de）。 制定《网（wǎng）络货运办法》的依据，办法的（de）第一条：“根据（jù）《中华人民共和国道路运输条例》及有关法律法（fǎ）规规章（zhāng）的（de）规定和国（guó）务院关于促进平台经济规范健（jiàn）康发展的（de）决策部署，制（zhì）定本办法”。 《道路运（yùn）输（shū）条例》以及《道（dào）路（lù）货（huò）物运输及（jí）站场管理规定》《道（dào）路危险货物运输（shū）管（guǎn）理规定》，其实并未涉及到“无车承运”“网络货（huò）运（yùn）”。 提到“无车承运”的，是（shì）国（guó）务院及国办的一系列文件： 《国务院关于加快构建大众创业万众创新支（zhī）撑平台的（de）指导意见》（国发〔2015〕53号（hào））提出：推动……无（wú）车承运物流……利用互联（lián）网技术高效对接供需信息，优化传统生活服务行业的组织（zhī）运营模式。 《国务院办公厅（tīng）关于推进线上线下互（hù）动加快商贸流通（tōng）创新（xīn）发展转型升级（jí）的意见（jiàn）》（国办（bàn）发〔2015〕72号）：鼓励依托互联网平台的“无（wú）车承运（yùn）人（rén）”发展（zhǎn）。 《国务院办（bàn）公厅（tīng）关于深（shēn）入实施“互联（lián）网+流通”行动计划的意见》（国（guó）办发〔2016〕24号）要求：组织开展（zhǎn）道路货运无（wú）车承（chéng）运人试点工作，允许试点范围内无车承运人（rén）开展运输业务。 《国务院办公厅关于进一步推进物流降本（běn）增（zēng）效促进实体经济发展的（de）意见》（国办发〔2017〕73号）提出：深入推（tuī）进无车（chē）承运人试点工作（zuò），通（tōng）过搭建（jiàn）互联网平台，创新物流（liú）资（zī）源配置方式，扩（kuò）大资源配（pèi）置范围，实（shí）现货运供需（xū）信息实时共（gòng）享和智能匹配，减少迂回（huí）、空驶运输和（hé）物流资源（yuán）闲置。 但这些（xiē）都是指导性文件，只（zhī）是政策依据。直接依（yī）据（jù）这（zhè）些文件（jiàn）作出具体行（háng）政行为不合适。 早在交通运（yùn）输部启动试点的“无车承（chéng）运人”，就是依托移动互（hù）联（lián）网等技术（shù）搭（dā）建物流信（xìn）息平台建（jiàn）立的经营模式。“网络平台（tái）道路货物运输（shū）经营”，是通过互联网等信息网络提供服（fú）务的经营（yíng）活动，属（shǔ）于“电子商务”，应该（gāi）适用《电子商务法（fǎ）》。 《办法（fǎ）》第二十九条也规定：《中华人（rén）民共和国电子商务法》……等（děng）相（xiàng）关法律法规（guī）规章有明确规定的，从其规（guī）定。 “国务院（yuàn）关于促进平（píng）台经济规（guī）范健康发展的决（jué）策部署”应该指的是结《国（guó）务院办公厅关（guān）于促进平台经（jīng）济规范健康发展的指导（dǎo）意（yì）见》（国办发〔2019〕38号（hào））。 笔者在《当我们（men）在说“出行（háng）平台”的时候，我们（men）在说什（shí）么（me）》一文中分析了出行平台。 根据《电子商务（wù）法》，“电子商（shāng）务经营者”包（bāo）括“电子商务平（píng）台经营（yíng）者（zhě）”“平台内（nèi）经营者”“通过自建网站、其他（tā）网（wǎng）络服务销售（shòu）商（shāng）品或者提供（gòng）服务（wù）的电子商务经（jīng）营者”。 “电子商务平（píng）台”可分（fèn）为“电子商务（wù）平台经营者的平台（第（dì）三方平台）”和“电子商务（wù）经营者自建的平台（自营平台）”。 两种平台，经营者承（chéng）担（dān）的责任不一样（yàng）。 《网络货运办法（fǎ）》中的网络（luò）货运平台是什么样的平（píng）台？ 是自（zì）网络平台道路货物运输经营者（无车承运人）的自营平台。 这理由与出行平台作（zuò）为自营平台的理由（yóu）基本相同。 第（dì）一（yī），网络货运平台方（fāng）是运力的组织（zhī）者，运输（shū）服务提供者，承担承运人责任。 第二，网络（luò）货（huò）运平台（tái）是货运服务交易一方（fāng）。货（huò）主是与网络货运平（píng）台经营者缔结合同。 第（dì）三（sān），网（wǎng）络（luò）货运平台是运价（jià）标（biāo）准的制定者和执行监督者。 《网络（luò）货运办法》中的网络货运经营者，与《网络（luò）预约出租（zū）汽车经（jīng）营服务管理暂行办法（fǎ）》中的网络预约出租汽（qì）车经营者（zhě），都承担承运人责任。 但（dàn）是（shì），在网络货运经营中，除了（le）网络货运经营者是（shì）名义（yì）承运人，还有实际承运人。 《网络（luò）货运办法》中（zhōng）的（de）“实际承（chéng）运（yùn）人（rén）”，是指“接受网络货运经营者委托，使用符合条件的载货汽车（chē）和驾驶员，实际从事道路货物运输的经营者”。实际承运人需要（yào）具备从事（shì）运输的资质。 而网约车（chē）平（píng）台经营者则只有一个承运人。具体（tǐ）承（chéng）运的网（wǎng）约车车司机，并（bìng）不成为实际承运人（rén），而只是受制于（yú）网约车平台（tái）经（jīng）营者的员工或者（zhě）类员（yuán）工。 两者虽有不同，但货（huò）运平台就是网络货运（yùn）经营者的自营平台。实际承运人（rén）是网络货运经营者（zhě）的合作者。在货运服务交易平台（tái）中，实际承运人没有独立地位。 《网络货运办法（fǎ）》第二（èr）条第（dì）二款指（zhǐ）出（chū）：“网络（luò）货运经营不包括仅为托运（yùn）人和实际承运人提供信息（xī）中（zhōng）介和交易（yì）撮合等服（fú）务的行为”。 而“提（tí）供信息中介和交（jiāo）易撮合等服（fú）务”的，才符合《电子（zǐ）商（shāng）务（wù）法》关于（yú）电子商务平台经营者的特（tè）征。那样（yàng）的平（píng）台就是第三方平台（tái）。 《电（diàn）子商务法》并（bìng）不要求电子商务平台（第三方平台）经营（yíng）者与平台内电子商务经营者一样（yàng）需要取得相应的经营许可（kě）。《国务院办公厅关于促进平台经济（jì）规范健（jiàn）康发展的指导意见》对这类平台也是这样要求（qiú）的。 但作为承运（yùn）人（rén）的网络（luò）货运经营者需要取（qǔ）得许可。 《网络（luò）货运办法（fǎ）》没有增（zēng）设新（xīn）的许（xǔ）可事项。 《网（wǎng）络货运办法》第六条提出：“需要（yào）申领道（dào）路运输经营许可证（zhèng）的，可向所在地县（xiàn）级负有道路运输监督（dū）管（guǎn）理职责（zé）的机构（gòu）提出申请，县（xiàn）级负有（yǒu）道路运输监督管理职责的机构应按照《中（zhōng）华人民共（gòng）和国道路运输（shū）条例》《道路（lù）货（huò）物运输及（jí）站场管理规定》的规定（dìng），向符（fú）合条件的申请人（rén）颁发（fā）《道路（lù）运（yùn）输经营许（xǔ）可证》，经营范围为网络货（huò）运（yùn）。” “网络货运”作为道路货运运输（shū）的（de）一个经营项（xiàng）目，实行（háng）行政（zhèng）许可。 此（cǐ）处“需要申领道路运输（shū）经（jīng）营许可证的，可……提出申请”的表述容易引人（rén）误解。“不需要”申领（lǐng）道路运输经营许可证的，可能只有使用总质量4.5吨（dūn）及以下（xià）普通货运车辆从事普通货物运输经营的经营（yíng）者。 问（wèn）题是，通过《网（wǎng）络货运办法》这样一件行政规范（fàn）性文件，在（zài）道路（lù）货运运输许可中增加“网络货运”这（zhè）样一（yī）个子项，是否合适。 《道路货物运输及（jí）站场（chǎng）管理规定》中的“道路（lù）货物（wù）运输（shū）”，包括“道路普通（tōng）货（huò）运、道（dào）路货物专用运输、道路大型物件运输和道路危险货物运输（shū）”。其（qí）中没有“网络货（huò）运”这一项，在分项（xiàng）时也没有“等”字。 《道路运输条（tiáo）例》对道路（lù）货物运输经营（yíng）许可的基（jī）本条件（jiàn）作了规（guī）定，申（shēn）请从事货运经营的，起码应当具备与其（qí）经营业务相适应（yīng）并经检测合格的（de）车辆，符合规定（dìng）条件的驾驶人员。《道路货物运输（shū）及（jí）站（zhàn）场（chǎng）管理规定》又对许可条件进（jìn）行了细化。 但（dàn）那些条件不是网络货运（yùn）经营（yíng）者应该具备的。“无车承（chéng）运（yùn）人”么，本来（lái）就没车，也不（bú）会养着驾驶人有。 《网络货运办法》对网络货运经营，还新增了线上（shàng）服务能（néng）力（lì）的（de）条（tiáo）件。而这（zhè）又（yòu）是《道路运输条例（lì）》《道路货物（wù）运（yùn）输及站场管理规定》中（zhōng）所没有的。 网络（luò）货运经营属新（xīn）业态。对新业态要包容审慎。 但估计相关的（de）法规规章都应该准备进（jìn）行（háng）修改（gǎi）了。 在网络货运经营活（huó）动中（zhōng），有网络（luò）货运经营者（即名义经（jīng）营者）、实际经营者两个（gè）经营者。 对货主、托（tuō）运人而言，只要与（yǔ）网络货（huò）运经营者打（dǎ）交道即可（kě）。 但是两个（gè）承（chéng）运人，都（dōu）要（yào）承担承运人责任，但又不可能都（dōu）承担（dān）完全相同（tóng）的责任。 《网（wǎng）络货运办法》对两（liǎng）个承运人（rén）的（de）责任作了一些规定（dìng）。 有些责任是（shì）两个承运（yùn）人共同的，例如安全生（shēng）产（chǎn）、守法经营、反恐维（wéi）稳等。在哪个环节出了（le）问题就（jiù）由（yóu）谁承（chéng）担责任。例如在网络零担货物（wù）运输（shū）经营（yíng）中，网络货运经（jīng）营者应对托（tuō）运人（rén）身份进行查验登记；实（shí）际承运人要对货物进行安全（quán）检查或者开封验（yàn）视。 需（xū）要重（chóng）点关（guān）注的（de）是网络货运（yùn）经（jīng）营者特有（yǒu）的责任。 ——对实际承运车辆及驾驶员资（zī）质进（jìn）行审查（chá），保证提供运输服务的车辆具备合法有效的营运证、驾驶员具有合法有效的从（cóng）业资格证。 ——按照相关技（jì）术规范的要（yào）求上传运（yùn）单数据（jù）至（zhì）省级网络货运信息监测系（xì）统。 ——建（jiàn）立健全（quán）交易规则和（hé）服务协（xié）议（yì），明（míng）确实际承运人及其车辆及驾驶员（yuán）进入和退出平台，托运人及实际承（chéng）运人权益保护等规定。 ——建立对（duì）实际承运（yùn）人（rén）的服务评价（jià）体（tǐ）系，公示服务评价结果。 ——建立（lì）健全投诉和举报机制，公开投诉举（jǔ）报电话（huà），及时受理并处理投诉举报。 ——收（shōu）集用（yòng）户（hù）注册信（xìn）息、身份认（rèn）证信息、服（fú）务信息、交易信息，并按规定保（bǎo）存。 ——加强驾（jià）驶（shǐ）员、车（chē）辆、托运人等相关（guān）信息（xī）的保密管理。 总体而言，网络货运经营（yíng）者是一包，实际承运人为二包；网络货（huò）运经营者对外，实际（jì）承运人对内；网络货运经营者全过程管（guǎn）理，实际承运人只负责运输（shū）生产……
随着网络货（huò）运（yùn）经营模式的不断完善，网络货运经营范围会不断扩大，经营者（zhě）责任也就是平台的（de）责任会不断加重。 例如：在（zài）《网络平台道（dào）路货物（wù）运输经营管理办法（征求意（yì）见稿）》中曾规定网络货运经（jīng）营者“不得承运（yùn）危（wēi）险（xiǎn）货物（符（fú）合豁免要求的除外）”。而在《网络货（huò）运（yùn）办法》发布（bù）稿中已经没了（le）这一规定。 今后实际承（chéng）运人（rén）作为经（jīng）营者完全有可能（néng）淡出（chū），而由网络货运经营者（平台）对实际承运的（de）车辆和驾驶员进行管理，就象网（wǎng）络预（yù）约出租汽车。 虽然减少了（le）一个层次，但凭平台的技术（shù）能力、组织优势（shì），也确实在能够弥（mí）补实际承运人在（zài）内部管理和经营管理（lǐ）中存在的一系列不足。 网络（luò）货运管理工（gōng）作由县级以上地方（fāng）人（rén）民政府交通运输主管（guǎn）部（bù）门主（zhǔ）管；县级以上（shàng）负有道路运输监督管理职责的机构具体实施。 “负（fù）有道路（lù）运（yùn）输监督管（guǎn）理职责的机构”，在改革期间（jiān）存在较大变数。但总归要有机构（gòu）管，特（tè）别是当（dāng）网络货运经营者违法的时候。 网络货运经（jīng）营者也会违法。这些新（xīn）业态里的（de）违（wéi）法（fǎ）行为（wéi）人，干（gàn）起（qǐ）违法的（de）事（shì）儿起来（lái）可能规模更大，还会给影响整个行业的健康（kāng）稳定。 《网络货（huò）运办法》不属（shǔ）法律范畴，不能（néng）设定行政（zhèng）处罚。但可以对相（xiàng）关法律法规规章的行政处罚条款的适用问题进行明（míng）确。 有人（rén）说“无车（chē）承运人”制（zhì）度（dù）主要（yào）是（shì）解（jiě）决的道路（lù）货运行业缴税问题。从某种角度上这没错。 网络（luò）货运经（jīng）营者发（fā）生虚开虚抵增值税发票等税收违法违规行为，由税务部门查处。 网络（luò）货运经营者、实际承运人违（wéi）反道路运（yùn）输（shū）法律法规规章（zhāng）规定的，由（yóu）负有道路运输监督管（guǎn）理职（zhí）责（zé）的（de）机构依法查（chá）处。 《网络货运办法（fǎ）》对网络货运经营（yíng）者（zhě）行为的一（yī）些查处要求，要准确地找出法律（lǜ）依据并不（bú）容易。像（xiàng）“指使、强令实际承运人超限超（chāo）载（zǎi）运输货（huò）物”，或许可以套用《公路安全保护条例》六十八（bā）条。但针对（duì）网络货（huò）运经营（yíng）者特（tè）有行为，例如“委托不具备资质的实际承运人从事运输”，“虚构交易、运输、结算信息”，要（yào）找（zhǎo）出适当的（de）依据就困难（nán）了。 这也（yě）要期待将来的立（lì）法修法（fǎ）。
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